Cosa e’ la corruzione

 

Definizione

La corruzione viene qui definita come il comportamento di chi utilizza il suo potere per fini personali. In tal senso, la corruzione include ogni forma di abuso di potere, non solo quindi il reato penale di corruzione e il complesso di reati contro la pubblica amministrazione. Quindi ad esempio anche il clientelismo ed il nepotismo sono considerati forme di corruzione.

Clicca qui per vedere alcuni video sulla corruzione.

Questa definizione richiede la presenza di tre elementi chiave: (1) una relazione di agenzia, ossia una relazione tra un soggetto delegante (il principale) e uno delegato (l’agente), in cui il secondo ha il dovere di agire nell’interesse (primario) del primo; (2) la presenza di un interesse secondario nel soggetto delegato (di tipo finanziario o di altra natura); (3) il prevalere dell’interesse secondario su quello primario.

Dunque, la definizione di corruzione contiene i primi due elementi del conflitto di interessi. A cambiare è il terzo elemento: mentre il conflitto di interessi è una situazione di rischio in cui l’interesse secondario tende a interferire con l’interesse primario, nella corruzione la situazione di rischio si è trasformata in un abuso di potere, che ha visto prevalere l’interesse secondario su quello primario.

L’essere in conflitto di interessi ed abusare effettivamente della propria posizione, facendo prevalere l’interesse secondario su quello primario, restano due aspetti distinti: una persona in conflitto di interessi, infatti, potrebbe non agire mai in modo improprio.

Dunque, il conflitto di interessi non è un comportamento (come la corruzione), ma una situazione, un insieme di circostanze che creano o aumentano il rischio che gli interessi primari possano essere compromessi dall’inseguimento di quelli secondari (Thompson 2009). La corruzione è la degenerazione di un conflitto di interessi, in quanto c’è sempre il prevalere di un interesse secondario su uno primario. Il conflitto di interessi, invece, segnala solo la presenza di interessi in conflitto (anche solo in modo potenziale o apparente).

Il conflitto di interessi, a differenza della corruzione, è caratterizzato da una portata ben più ampia di relazioni sociali ed economiche, la maggior parte delle quali non è classificata come reato, nonostante la sua presenza possa tendenzialmente violare l’equilibro socialmente accettabile tra l’interesse privato e i doveri e le responsabilità di un individuo.

La definizione ampia di corruzione qui adottata è in linea con la determinazione n. 12 dell’ANAC (del 28 ottobre 2015), relativa all’aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione. “Si conferma la definizione del fenomeno contenuta nel PNA, non solo più ampia dello specifico reato di corruzione e del complesso dei reati contro la pubblica amministrazione, ma coincidente con la “maladministration”, intesa come assunzione di decisioni (di assetto di interessi a conclusione di procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) devianti dalla cura dell’interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari. Occorre, cioè, avere riguardo ad atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell’interesse pubblico e pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse“.

In tal senso anche la Circolare n. 1 del 25/1/2013 del Dipartimento della Funzione Pubblica: «Il concetto di corruzione deve essere inteso in senso lato, come comprensivo delle varie situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. Le situazioni rilevanti sono quindi evidentemente più ampie della fattispecie penalistica, che, come noto, è disciplinata negli artt. 318, 319 e 319 ter, c.p., e sono tali da comprendere non solo l’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, Capo I, del codice penale, ma anche le situazioni in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite».

 

Differenza tra conflitto di interessi e corruzione in letteratura

«[…] la corruzione è la fase finale del conflitto di interessi. Si può dire che tutti i casi di corruzione includono il conflitto di interessi, mentre non è sempre vero il contrario. Inoltre, la corruzione è molto spesso un crimine, mentre il conflitto di interessi incorpora un’ampia gamma di comportamenti, la maggior parte dei quali non costituisce reato […]»; Carney G. (1998).

«Vi è un crescente consenso sul fatto che gestire il conflitto di interessi è fondamentale per combattere la corruzione. Sapere cos’è il conflitto di interessi e cosa lo genera deve essere compreso affinché vengano sviluppati appropriati sistemi istituzionali e legali, e siano adottate buone prassi internazionali»; ADB/OECD (2008, p. XIV).

 

Definizione generale di corruzione (Pubblica e Privata)

“the misuse of entrusted power for private benefit. In this there are three elements (i) a misuse of power; (ii) a power that is entrusted (i.e. it can be in the private sector just as much as in the public); and (iii) a private benefit (i.e. not necessary personal to the person misusing the power, but including as well members of his or her immediate family and friends)”. Pope J. (2000, p. 1)

“circumventing formally agreed or implicit rules for decision-making (in the public or private sector) by use of personal inducements in order to achieve institutional and/or personal objectives”. Marshall I. E. (2001, p. 4)

“Corruption involves behaviour on the part of officials in the public and private sectors, in which they improperly and unlawfully enrich themselves and/or those close to them, or induce others to do so, by misusing the position in which they are placed”. The Asian Development Bank

 

Definizioni di corruzione pubblica

Corruption involves behaviour on the part of officials in the public sector, whether politicians or civil servants, in which they improperly and unlawfully enrich themselves, or those close to them, by the misuse of the public power entrusted to them. Transparency International

We define government corruption as the sale by government officials of government property for personal gain. For example, government officials often collect bribes for providing permits and licenses, for giving passage through customs, or for prohibiting the entry of competitors. Shleifer A. e Vishny R.W. (1993, p. 599)

The use of public office for private gains, where an official (the agent) entrusted with carrying out a task by the public (the principal) engages in some sort of malfeasance for private enrichment which is difficult to monitor for the principal. Bardhan (1997, p. 1321)

The abuse of public power for private benefit. World Bank

Behaviour that deviates from the formal duties of a public role (elective or appointive) because of private regarding (personal, close family, private clique) wealth or status gains. Nye (1967, p. 416)

Behaviour that deviates from the formal rules of conduct governing the actions of someone in a position of public authority because of private-regarding motives such as wealth, power, or status. Khan (1996, p. 12)

 

Le forme di corruzione (o abuso di potere)

  • Tangente;
  • Clientelismo
  • Nepotismo;
  • Favoritismo;
  • Appropriazione indebita;
  • State capture;
  • Patronage.

Tangente (bribery):
La tangente è una forma di corruzione e costituisce reato.
In Italia il termine viene normalmente tradotto con “offerta di tangente” da intendersi sia come denaro che come altra utilità.
Nella tangente è opportuno distinguere il reato di chi corrompe da quello del corrotto.
Il corruttore, offre, promette o dà, direttamente o indirettamente, una somma di denaro o altra utilità ad un’altra persona, al fine di ottenerne un vantaggio. L’intenzione del corruttore è quella di (i) indurre una persona ad agire impropriamente nell’esercizio di una funzione o attività (ii) ricompensare una persona per il fatto di agire impropriamente nell’esercizio di tale funzione o attività. Il corrotto accetta o sollecita, direttamente o indirettamente, un indebito vantaggio (denaro o altra utilità), per sé o per altri. Questo indebito vantaggio sarà ricompensato dal corrotto con l’esercizio improprio della sua funzione o attività a vantaggio del corruttore.

Clientelismo:
Il clientelismo è una forma di corruzione che vede la presenza di almeno due soggetti: un patron e un client. La relazione tra le due parti è fondata sullo scambio mutuale di vantaggi: il patron fornisce al client accesso alle risorse e ai mercati dai quali altri sono normalmente esclusi (denaro, lavoro) in cambio del suo supporto e cooperazione (voti elettorali, altre prestazioni). I principali elementi caratterizzanti sono:
1. la relazione si instaura tra attori con diversi status e livelli di potere;
2. la relazione si basa sul principio della reciprocità; si tratta di una forma auto regolativa di scambio, il cui mantenimento si basa su ciò che ogni attore coinvolto si aspetta di ottenere;
3. la relazione è privata e caratterizzante, ancorata solo approssimativamente a leggi pubbliche o norme comuni.In campo politico, il clientelismo è associato al particolare uso delle risorse pubbliche e all’arena elettorale e implica voti e supporto dato in cambio di lavoro e altri benefici. Esso può essere un’utile strategia per vincere le elezioni e costruire supporto politico. È una forma di corruzione patrimoniale delle agenzie pubbliche, evidente quando ad esempio politici e ufficiali distribuiscono servizi pubblici e posti di lavoro come fossero loro patrimonio personale, in modo ristretto, arbitrario e insindacabile. (Political Clientelism, Democracy and Market Economy, Luis Roniger)

Nepotismo:
“Il Nepotismo è una forma di corruzione ed indica la tendenza, da parte di detentori di autorità o di particolari poteri, a favorire i propri parenti a causa della loro relazione familiare e indipendentemente dalle loro reali abilità e competenze. Il termine deriva dalla parola latina nepos, significa “nipote”, e viene generalmente usato in senso spregiativo. Talvolta è utilizzato anche il sinonimo baronismo, derivante appunto dal titolo nobiliare di barone, con accezione ironica e ancor più negativa.
Ad esempio, se un dirigente o politico assume o promuove un parente piuttosto che un estraneo alla famiglia più qualificato, quel dirigente (o politico) sarà accusato di nepotismo. Alcuni biologi hanno suggerito che la tendenza al nepotismo è istintiva, una forma di selezione parentale.
Le leggi sul conflitto di interesse talora contengono dei vincoli di incompatibilità anche fra parenti e consanguinei.
Oggi la parola nepotismo ha assunto anche il significato di favoritismo, raccomandazione” (Wikipedia).
Nel nepotismo l’interesse secondario derivante dal legame familiare prevale sull’interesse primario del principale.

Favoritismo:
Il Favoritismo è una forma di corruzione in cui ufficiali pubblici e soggetti privati mostrano preferenze per amici quando devono nominare soggetti per posizioni di potere, quando devono aggiudicare contratti o delegare compiti legati al loro ufficio. Gli amici che beneficiano dal favoritismo ottengono posizioni di privilegio indipendentemente dalle loro capacità, abilità, adeguatezza per la posizione, il che significa che le scelte migliori vengono sorvolate.

Appropriazione indebita:
L’appropriazione indebita (o peculato) è una forma di corruzione e può essere definita come la fraudolenta conversione della proprietà altrui da parte di soggetti che si trovano in posizioni fiduciarie, come agenti o lavoratori. Elementi qualificanti l’appropriazione indebita:

  1. la proprietà deve appartenere a persona diversa dal soggetto, come datore di lavoro o principale;
  2. la proprietà deve essere convertita successivamente alla illecita possessione da parte del soggetto accusato;
  3. il soggetto deve ricoprire una posizione di fiducia, così che la proprietà è detenuta a causa di obblighi fiduciari il soggetto accusato deve aver avuto l’intento di frodare il proprietario al tempo della conversione.

State capture:
Capture si riferisce ad una forma di grand corruption, attraverso la quale individui, imprese, gruppi specifici (etnici, o anche politici) cercano di estrarre rendite dallo Stato, distorcendo o influenzando la formazione di leggi, regolamenti, politiche governative a proprio vantaggio, tramite il coinvolgimento di pubblici ufficiali che a loro volta ne beneficiano.

Patronage:
Il termine si riferisce al supporto, incoraggiamento, privilegio o aiuto finanziario che un’organizzazione o un individuo conferisce ad un altro. Il termine deriva dal latino Patrons, indicante la formale relazione tra un Patronus e il suo Cliens. Il patronage politico, in particolare, è l’uso delle risorse dello Stato per compensare gli individui del loro supporto elettorale. Il termine può quindi essere inteso come una forma di corruzione in cui una parte, al potere, remunera gruppi, famiglie, etnie per il loro supporto usando illegalmente regali, affidando cariche, o aggiudicando fraudolentemente contratti pubblici.